Sinds het midden van de jaren 90 hebben bestuursorganen de bevoegdheid gekregen om aan burgers boete op te leggen. Die bevoegdheid is het gevolg van de totstandkoming van een groot aantal wettelijke regelingen, waar in aan bestuursorganen de bevoegdheid is toegekend tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Afhankelijk is van deze bevoegdheid maar mondjesmaat gebruikgemaakt, maar inmiddels zijn we op het punt beland dat op heel veel overtredingen een administratieve boete kan worden opgelegd.
Definitie
Misschien is het goed om helder te schetsen wat een bestuurlijke boete precies is. De Algemene wet bestuursrecht definieert een bestuurlijke boete als “een bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom”. Het gaat dus om een sanctie en daarom kan deze boete slechts worden opgelegd voor een overtreding, een verboden gedragingen. De gekozen definitie brengt verder mee dat een bestuurlijke boete niet voorwaardelijk kan worden opgelegd. Aan een boete onder de opschortende voorwaarde dat overtreder binnen een bepaalde periode niet opnieuw een overtreding pleegt, bestaat geen behoefte, omdat die eigenlijk op hetzelfde neer zou komen als een last onder dwangsom. verwijtbaarheid
Verder staat in de wet dat een bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voorzover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Die bepaling is op zich logisch omdat het strafrecht ervan uitgaat van het adagium “geen straf zonder schuld”. Echter, in veruit de meeste gevallen zal het bestuursorgaan ervan uitgaan dat, als er sprake is van een overtreding, zij mag veronderstellen dat de overtreder verwijtbaar heeft gehandeld. De overtreder zal zelf dus moeten aangeven dat de overtreding niet aan hem of haar is te verwijten. In mijn eerdere bijdrage heb ik er op gewezen dat veel bestuursorganen bij het opleggen van een bestuurlijke boete uitgegaan van zogenaamde boetetabellen. In die situaties is de hoogte van de boete wettelijk of in een beleidsregel bepaald. In die gevallen wordt de hoogte van de op te leggen boete bepaald aan de hand van de bedragen die vermeld staan in de betreffende boetetabel. En op die methodiek valt het nodige af te dingen. Vaste jurisprudentie Inmiddels is het redelijk vaste jurisprudentie dat het, bij het opleggen van een bestuurlijke boete wegens een overtreding, gaat om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van een bestuursorgaan. Dat is een bevoegdheid die een bestuursorgaan in meer of mate de vrijheid toekent om in concrete gevallen naar eigen inzicht een besluit te nemen.
Bij de aanwending van die bevoegdheid moet het bestuursorgaan, op grond van artikel 5:46 lid twee van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. In de gevallen waarin boetebeleid is vastgesteld dient het bestuursorgaan bij de toepassing daarvan, in elk voorkomend geval, te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete moeten worden gesteld. Als dat niet het geval is, dient de bestuurlijke boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
Rechters toetsen inmiddels zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuursorgaan met betrekking tot de bestuurlijke boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. En dat biedt kansen. Gericht bezwaar maken Als bezwaar wordt gemaakt tegen het opleggen van een administratieve boete moet deze jurisprudentielijn goed in de gaten worden gehouden.
Het is dus van belang om in het bezwaarschrift zoveel mogelijk aandacht te besteden aan:
(1) de mate van verwijtbaarheid,
(2) de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd en
(3) de ernst van de overtreding. Dat zijn de relevante onderdelen die worden meegenomen in de rechterlijke toetsing.
Daarnaast kan het van belang zijn om, in het kader van de evenredigheidtoets, de draagkracht van de overtreder en/of de winstgevendheid van de onderneming te betrekken. Dat is niet altijd eenvoudig. Het is dus raadzaam om bij hogere boetes hulp in te schakelen van een jurist.
- Wouter Bustin