In deze bijdrage heb ik eerder aandacht besteed aan de bestuurlijke boete. Met het oog op het zogenoemde handhavingstekort heeft de wetgever vanaf begin jaren 90 van de vorige eeuw de handhaving van een aantal ordening studenten overgeheveld van strafrecht naar bestuursrecht. Dat begon met de wet Mulder (wet administratieve handhaving van Verkeervoorschriften) en daarna volgden onder meer het mededingingsrecht en de wetgeving tegen tewerkstelling van vreemdelingen.
Inmiddels heeft ook de sector Vee en Logistiek in ruime mate kennis kunnen maken met dit handhavingsinstrument en heeft aan den lijve ondervinden hoe zwaar betrekkelijk lichte overtredingen worden bestraft. Een veetransporteur die tijdens de maandcontrole drie tachograafschijven niet kon tonen werd bijvoorbeeld geconfronteerd met de boete van maar liefst € 13.200,00. Dit ondanks het feit dat hij de betreffende schijven kort na de controle aan de autoriteiten heeft getoond.
Vrij onlangs heeft de Afdeling Advisering van de Raad van State ongevraagd advies uitgebracht aan de regering en daarin aandacht gevraagd voor de rechtsbescherming van burgers bij bestuurlijke boetes. Aanleiding voor dat advies was, dat de Afdeling heeft geconstateerd dat de wetgever steeds vaker kiest voor het instrument van de bestuurlijke boete in plaats van een wet via het strafrecht te handhaven.
Oorspronkelijk werden bestuurlijke boetes alleen gebruikt voor lichte, veel voorkomende overtredingen, maar steeds vaker worden bestuurlijke boetes ook opgelegd bij zware en complexe overtredingen. Ook worden vaak erg hoge boetes opgelegd bij relatief lichte overtredingen.
Volgens de Afdeling Advisering is het noodzakelijk dat opnieuw naar het niveau van de wettelijk geregelde rechtsbescherming bij bestraffende sancties wordt gekeken. Voor wat betreft de bestuurlijke boete adviseert de Afdeling dat er een verzwaring moet komen in het rechtsbeschermingsniveau. Het gaat dan vooral om gevallen waarin het niet langer gaat om lichte een eenvoudig vast te stellen overtredingen en om overtredingen die zwaar worden beboet ook al zijn deze eenvoudige vaststellen en minder zwaar.
Dit advies is mij uit het hart gegrepen. Ik zal dat uitleggen aan de hand van het hiervoor beschreven voorbeeld van de veetransporteur die voor een relatief licht vergrijp een bestuurlijke boete van maar liefst € 13.200,-- moest slikken.
In dit geval had de Inspectie Leefomgeving en Transport de boete opgelegd namens de Minister van Infrastructuur en Milieu. De Minister had zich, voor wat betreft de hoogte van de boete, gebaseerd op een vastgesteld tariefstelsel waarin is bepaald dat per overtreding een boete wordt opgelegd van € 4.400,00. Dit geval werd de veetransporteur verweten dat hij geen deugdelijke registratie had gevoerd ter zake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van de wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt. In feite kwam het erop neer dat er in één maand drie tachograafschijven ontbraken. Die omissie was het gevolg van een verhuizing die kort voor de controle had plaatsgevonden.
De minister oordeelde dat het missen van drie schijven drie maal een overtreding was in plaats van één. Alleen de maand september deugde op het controle moment immers niet! De transporteur was van mening dat hem niets te verwijten viel: op het moment van de boeteoplegging was de administratie volledig! Mocht hem al iets te verwijten zijn, dan was de overtreding één maal gepleegd en niet drie keer.
Omdat de Minister in dit geval koos voor het opleggen van een bestuurlijke boete, diende de veetransporteur de boete onmiddellijk te betalen. Als de Minister ervoor gekozen had om de zaak voor te leggen aan de strafrechter, dan was de boete pas verschuldigd zodra de rechter zijn vonnis had gewezen. Indien de veetransporteur vervolgens hoger beroep had ingesteld tegen dat vonnis, zou de boete pas verschuldigd zijn nadat de hoger beroepsrechter de zaak had beoordeeld.
In het bestuursrecht schorst het maken van bezwaar de werking van het boetebesluit niet. Dus: de veetransporteur moest eerst betalen en pas daarna wordt beoordeeld of de boete rechtmatig, drie maal, is opgelegd.
Een ander wezenlijk verschil tussen het strafrecht en het bestuursrecht is, dat de strafrechter op grond van artikel 24 van het Wetboek van Strafrecht bij de bepaling van een geldboete rekening houdt met de draagkracht van de verdachte in de mate waarin hij dat nodig acht met het oog op een passende bestraffing van de verdachte zonder dat deze in zijn inkomen en vermogen onevenredig wordt getroffen. Dat betekent dat er een afweging wordt gemaakt tussen de financiële draagkracht van de verdachten en de op te leggen straf.
In het bestuursrecht speelt deze afweging nauwelijks. De rechter neemt vrijwel per definitie de Beleidsregels (het vastgestelde tariefstelsel) tot uitgangspunt. Gebrek aan financiële draagkracht vormde voor de rechter zelden een grond voor matiging. Ook dit aspect was dus ook nadelig voor de veetransporteur. Zijn bedrijf draaide al ruim twee jaar in de rode cijfers en de hoge boete duwde het bedrijf nog verder tegen de rand van de financiële afgrond.
De Afdeling Advisering legt de vinger op een aantal van dit soort verschillen tussen de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke afdoening en doet een beroep op de regering om de burgers beter te beschermen tegen de gevolgen van de steeds hoger wordende bestuurlijke boetes. Voor de veetransporteur is dit mosterd na de maaltijd, maar voor nieuwe gevallen levert dit advies munitie om de hoge bestuurlijke boete indringende getoetst te krijgen.
- Wouter Bustin